(一)首部

 

　　1.判决书或裁定书字号:（2014）宜张民初字第585号

 

　　2.案由:农村土地承包合同纠纷

 

　　(二)诉辩主张

 

　　1.原告潘洪良、潘维妹共同诉称：两人系夫妻关系，其自1998年11月25日取得编号为44030710、面积2.52亩的堂前村杨树下6-13块承包田地的承包经营权。2003年，因女儿高考等原因搬至城市中居住生活，2013年8月份因堂前村拆迁，其为处理拆迁事宜回家得知2.52亩土地已被宜兴市新街街道堂前村村民委员会（以下简称堂前村委会）征用，但其并未获得土地征用款。为维护其合法权益，故诉至法院请求判令：1、堂前村委会、梁顺川按照当年政府征用价格对其进行货币补偿共计60690元；2、诉讼费用由堂前村委会负担。

 

　　2.被告堂前村委会辩称：由于潘洪良、潘维妹的弃耕抛荒行为，诉争的土地已于2004年由村委另行发包给梁顺川承包种植经营。2010年4月由于城镇道路规划，该地块被征用，该土地补偿款由梁顺川领取。故请求法院驳回原告对其的诉讼请求。

 

　　3.被告梁顺川辩称，其于2004年合法取得了诉争土地的承包经营权并承包经营，后因政府征用领取了相关征用补偿费用，其行为无过错，无需承担相应的法律责任，请求法院驳回原告对其的诉讼请求。

 

　　（三）事实和证据

 

　　宜兴市人民法院经公开审理查明: 潘洪良、潘维妹系夫妻关系，同为堂前村委会的集体成员。1998年，堂前村委会将位于杨树下6-13号地块的2.52亩土地发包给潘洪良，并将该土地登记在潘洪良作为户主的土地承包经营证书上，土地承包经营权证号：44030710，承包期30年。2004年，堂前村委会将潘洪良的承包地另行发包给梁顺川，承包期为30年（自1998年秋收起算），并于同年6月将该土地登记在以梁顺川为户主的土地承包经营权证书上，证书无编号，梁顺川对诉争土地进行了种植使用并领取粮食生产直补资金补贴。堂前村委会上述行为没有告知潘洪良。2010年，诉争土地被征用，梁顺川分别于2010年、2011年领取了共计2.52亩土地的征地补偿费60480元，青苗费210元。

 

　　上述事实，有潘洪良的土地承包经营权证、梁顺川的土地承包经营权证、2004及2009年直补清册、征用农户土地补偿费发放单、征用土地作物结算表及本院庭审笔录在卷佐证。

 

　　审理中，堂前村委会为证明其调整土地承包的行为合法，提供了如下证据的复印件：1、关于流转和征用土地对农户补偿结算方案的决议；2、堂前村关于流转和征用土地的补偿结算办法；3、堂前村委会于2003年12月28日向新街镇人民政府的报告，主要内容为由于农户抛荒行为，申请在村民自愿的基础上实行相应的调整农户承包面积并造册登记。宜兴市新街镇人民政府于2003年12月30日批准同意。4、堂前村关于部分抛荒田块调整农户承包面积、土地补偿收入平均分配、自来水费补贴的决议和村民代表的签字证明。决议内容为：由于农户抛荒情况严重，现对农户享有的确权面积按2004年夏种前村委同一调整后每户农户实际终止并经村委造册为基准。1998年确权发证面积与现实种植面积不相符的以现农户实际种植并经村委造册的为基准。庭审质证中，潘洪良、潘维妹质证认为均为复印件，不予认可。梁顺川对上述证据均无异议。综合分析原被告的证据及质证意见，本院对上述证据作出如下认证：对堂前村委会提供的证据1-4，均系复印件且潘洪良、潘维妹对真实性有异议，本院不予确认。

 

　　（四）判案理由

 

　　宜兴市人民法院根据上述事实和证据认为: 本案中，1998年农村土地第二轮承包经营时，潘洪良户承包了宜兴市新街镇堂前村杨树下6-13号地块计2.52亩土地，故潘洪良户依法享有对该田块的承包经营权，后堂前村委会主张因潘洪良抛荒行为调整土地，将诉争土地于2004年另行发包给梁顺川种植，且梁顺川于2004年也取得了诉争土地承包经营权证书，造成“一地两证”的情形，并因土地被征用，梁顺川领取了诉争土地的征地补偿款60480元和青苗费210元。该类纠纷属土地使用权纠纷而不是土地承包经营权纠纷，不属于人民法院的受案范围。应依照土地管理法第十六条之规定，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。对处理不服的，才能向人民法院起诉（提起行政诉讼），即应遵循“行政先行处理”的行政救济途径来解决。人民法院已经受理的，应裁定驳回起诉。

 

　　（五）定案结论

 

　　宜兴市人民法院依照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第(四)项、第一百二十四条第(三)项、第一百五十四条第一款第(三)项之规定，裁定如下：

 

　　驳回潘洪良、潘维妹的起诉。

 

　　（六）解说

 

　　随着农村税费改革的深入和农民负担的减轻，农民经营承包土地的积极性逐年提高，由农村土地承包经营权引发的行政与民事诉讼案件逐年增多，农村土地承包纠纷案件日趋复杂化和多样化。本案的关键在于诉争地块存在两本不同登记的土地承包经营权证，均注明对同一土地享有承包经营权，对这种“一地两证”纠纷的救济途经，在如何处理时产生较大争议：

 

　　第一种意见认为，该类纠纷属土地使用权纠纷而不是土地承包经营权纠纷，不属于人民法院的受案范围，土地权属纠纷受《中华人民共和国土地管理法》及其相关的规定调整，土地权属争议的处理程序是：首先由当事人协商解决；协商不成的，申请人民政府处理；对人民政府的处理决定不服的，可依法向法院提起行政诉讼。即应遵循“行政先行处理”的行政救济途径来解决。

 

　　第二种意见认为, 该类纠纷虽然同时存在两本土地承包经营权证书，但政府颁发土地承包经营权证书只是对承包合同效力的确认，该证书仅具有对外公示性质，而不具有土地使用权的物权凭证效力，“一地两证”的背后是以农村土地承包合同的存在为前提的。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》在第20条规定有发包方就同一土地签订两个以上承包合同，承包方均主张取得土地承包经营权的情形，并对此情形仍作为承包合同纠纷进行处理，规定了“登记优先”、“合同生效时间优先”、“合法占有使用优先”等处理原则。故“一地两证”纠纷仍应属于人民法院民事案件的受理范围，法院应当按民事案件程序直接审理并作出判决，而不必经行政程序先行处理。

 

　　由于目前还没有明确的规范性文件或工作意见对“一地两证”纠纷如何处理作出规定，因此上述分歧意见的存在，使不同法官、不同审判庭、不同法院对此类纠纷往往作出相互矛盾的处理结果，导致在审判实践中产生了当事人寻求司法民事救济途径与行政救济途径均不得“法”的尴尬局面，并引发当事人不断上访和缠访。

 

　　本案的处理采纳了第一种意见，判决未对涉及两证的土地作出权属确认，笔者认为行政登记所产生的土地承包经营权证书既是确权证书，又是证权证书。根据《物权法》的规定：土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。土地承包经营权的设立必须满足以下二条件：一是必须进行行政登记，二是对土地承包经营权进行确权的权力为县级以上地方人民政府。登记是不以当事人的选择与否为前提，而是必须进行的“应为模式”。只不过是土地承包经营权的设立时间必然是当事人之间合同生效之日，而不是登记之日而已。即行政部门的登记，只是对土地承包经营权的确认，而不是土地承包经营权成立的生效要件，可以得出以下公式：先依土地承包经营权合同设立土地承包经营权+再经行政登记最终确认土地承包经营权=完整有效的土地承包经营权。土地承包经营权合同与土地承包经营权、土地承包经营权行政登记土地承包经营权登记证书之间的关系是：土地承包经营权合同的生效是土地承包经营权设立的公示方法(并非以土地承包经营权行政登记为公示方法)，土地承包经营权行政登记是对合同所设立的土地承包经营权的后续行政确认(系要式行为)，土地承包经营权登记证书是对合同所设立的土地承包经营权的最终确认依据，是最终的土地承包经营权权属证书，根本不是附属依据，而是最终依据。

 

　　土地承包经营权的确认权既然在行政权手中，那么民事诉讼必须尊重具体行政行为的公定力。所谓公定力是指具体行政行为一经作出，不论其是否真正合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织、个人予以尊重的法律效力，除非经法定程序予以撤销或变更。具体行政行为之公定力非对其合法性与真实性之确认，实为法律之推定。法律明确规定了行政确认行为的可诉性以及行政行为撤销之诉的排他性管辖，即非经法定程序，不得撤销已经生效的具体行政行为。而且我国农村社会矛盾的复杂性，使大量的纠纷仅靠人民法院司法程序客观上无法得到最终的有效处理或取得较好的社会效果。因此，解决农村土地纠纷在某种意义上，是一个改造农村社会，重建乡村秩序的社会问题，要真正彻底解决这些矛盾和问题，还需要依靠行政、村民自治等多种力量综合治理，协力合作。本案中该争议土地上又存在两个具有公定力的、内容相矛盾的具体行政行为，加之本案为普通民事诉讼，故而本案判决中对于该土地之权利归属未作出确认是合法并恰当的处理方式。

 

　　编写人：宜兴市人民法院张渚人民法庭  吕欢

 

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