【案情】

 

　　原告齐某以某企业违法占用耕地挖河行为导致天降暴雨时其财产被洪水冲走，给其造成巨额经济损失为由，申请被告山东省某县国土资源局予以查处，并要求被告的上级政府部门督促其履行法定职责。其上级国土资源部门，以及被告隶属的县政府先后指令被告调查核实后答复原告。然而，被告既未予以立案查处，亦未告知原告不予查处的事实和理由。原告遂提起诉讼。被告以本案不存在土地违法行为，不应予以立案查处为由答辩。

 

　　【分歧】

 

　　第一种观点认为，被告不具有告知义务。第二种观点认为，法定职责不因下位法的修订而消灭。因此，被告具有告知义务。

 

　　【评析】

 

　　笔者认为，国土资源行政部门应当将不予查处的事实、理由告知申请查处的利害关系人。

 

　　1.土地部门具有查处土地违法行为法定职责

 

　　我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足。为了保证粮食安全，必须实行最严格的土地管理制度。土地管理法第三条规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为”；第三十一条规定，“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地……”同时，依据《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，除“法律法规以及本办法另有规定”的外，国土资源违法案件由土地所在地的县级国土资源主管部门管辖。

 

　　据此，出于耕地保护的需要，被告作为涉案土地所在地县级国土资源主管部门，依法对辖区内土地违法行为具有予以查处的法定职责。

 

　　2.土地部门具有对利害关系人查处申请的告知义务

 

　　正当程序原则是行政法的一项基本原则。该原则要求，行政机关依法行使职权，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人、向相对人说明作为或者不作为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩等。

 

　　国务院《全面推进依法行政实施纲要》要求，行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。《山东省行政程序规定》第六十八条规定，行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理，即申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请。据此，依法具有法定职责的行政机关收到利害关系人的查处申请后，如果认为依法不应当立案查处，应当及时告知、答复该利害关系人不予查处的事实、理由、依据，以及利害关系人的陈述权、申辩权。

 

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　　3.法定职责不因下位法的修订而消灭

 

　　有人认为，《土地违法案件查处办法》第十六条曾规定：“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人”。该办法2014年7月1日起被《国土资源行政处罚办法》（国土资源部以第60号令发布）废止后，废除了上述规定。因此，土地部门对于不符合立案条件的土地违法行为查处申请，不再负有告知义务。

 

　　笔者认为：首先，《土地违法案件查处办法》被废除，并不意味着土地部门对于所有不符合立案条件的土地违法行为查处申请，不再负有告知义务。其次，《全面推进依法行政实施纲要》是国务院作出的行政法规性文件，《国土资源行政处罚办法》属于国务院部门规章，遵照上位法优于下位法的法律适用原则，如果二者存在不一致之处，应当优先适用作为上位法的《全面推进依法行政实施纲要》的规定。

 

　　4.被告行为构成不履行法定职责

 

　　综上分析，被告作为县级人民政府土地行政主管部门，依法具有执行土地管理法、实施土地监督管理的法定职责。原告作为挖河行为的受害人，为维护自身合法权益而申请被告查处挖河行为，有着不同于一般举报人的特殊利益。参照《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》关于“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”的规定，原告是本案的利害关系人，不是一般的举报人。被告收到原告要求查处违法占用耕地挖河行为的查处申请后，如果认为存在违法行为，应当及时立案查处；如果认为不存在土地违法行为，应当及时告知原告事实、理由、依据，以及陈述权、申辩权。被告在原告反复申请、上级行政机关明确指令的情况下，拒不履行法定告知义务，构成不履行法定职责行为。

 

　　（刘万金  作者单位：山东省东平县人民法院）